Unione Europea e tassazione, tra incoerenza e deficit democratico

Negli scorsi articoli ho già avuto modo di sottolineare i problemi che interessano l’Unione Europea, tra cui l’incoerenza della giurisprudenza della Corte di Giustizia UE e il deficit democratico che caratterizza l’operato delle istituzioni comunitarie nell’ambito dell’imposizione tributaria.

Dopo aver evidenziato il parere della Commissione europea, manifestato nella sua Comunicazione del 15 gennaio 2019, mi è sembrato opportuno anche fornire un diverso parere sull’argomento, ovvero dal punto di vista di uno dei massimi esperti di fiscalità europea del Regno Unito.

Nei giorni passati ho avuto modo di confrontarmi su tali argomenti con Julian Ghosh QC (Barrister, Queen’s Counsel at Pump Court Tax Chambers, Regno Unito), dal quale ho appreso un punto di vista di tutto pregio in merito all’attuale situazione dell’Unione Europea, anche alla luce della problematica della Brexit la quale si rivela sempre più proccupante, oltre che per il Regno Unito, anche per la stessa Unione Europea.

Quello che Julian Ghosh QC ritiene essere il tasto dolente dell’Unione Europea allo stato attuale è il deficit democratico, vale a dire il fatto che le decisioni in materia di imposizione possano essere adottare dal Consiglio senza un’approvazione da parte dei parlamenti nazionali. Al Parlamento europeo, d’altra parte, è lasciato un ruolo del tutto marginale nelle decisioni in materia fiscale.

Il problema sembrerebbe, appunto, quello che l’Unione Europea, nel proprio dna, non è ispirata ad  un modello democratico.

Anche la Comunicazione UE del 15 gennaio 2019, con cui la Commissione europea evidenzia la sussistenza di detto deficit democratico, apparirebbe inconcludente perché dal suo contenuto si evince quasi che l’adozione del sistema di votazione maggioritario in seno al Consiglio, in luogo del voto all’unanimità, potrebbe favorire il processo di democratizzazione.

In realtà, secondo Julian Ghosh QC vero sembrerebbe l’esatto contrario, perché con il sistema della maggioranza qualificata, le misure fiscali, non solo non avrebbero il consenso dei parlamenti nazionali ma, oltretutto, non verrebbero approvate nemmeno da parte di tutti i Paesi dell’Unione Europea, in una materia così delicata come la tassazione, per il diretto impatto che ha sulla vita dei cittadini.

Si pensi, appunto, alla condizione di Paesi come Cipro e Malta, che non riuscirebbero ad influrire sulle decisioni prese a maggioranza qualificata degli altri Stati Membri nemmeno unendo le loro forze.

Invece è possibile ritenere che l’auspicio della Commissione europea per un maggior coinvolgimento del Parlamento europeo nel processo decisionale sia un mero auspicio che lascia il tempo che trova.

Per cui, in definitiva, sembrerebbero non coerenti le affermazioni della Commissione europea secondo cui il passaggio dal sistema di votazione di maggioranza qualificata a quello all’unanimità non segnerebbe il passaggio per una rinuncia, da parte degli Stati, alla propria sovranità impositiva, atteso che nella sostanza si andrebbe proprio in quella direzione.

Ciò appare tanto più vero alla luce del processo di integrazione “negativa” portando avanti dalla Corte di Giustizia UE.

Ad esempio, con l’approvazione della Direttiva ATAD (Anti Tax Avoidance Directive) da parte del Consiglio e la sua implementazione all’interno degli ordinamenti interni dei singoli Stati membri, potrebbero sorgere dei conflitti tra queste legislazioni domestiche e le libertà fondamentali la cui tutela è garantita dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea. Diverse misure dell’ATAD, infatti, non appaiono coerenti con numerose decisioni della Corte di Giustizia UE in materia di tutela delle libertà fondamentali all’interno del “marcato unico”.

Nell’ipotesi di tale conflitto, quindi, la Corte di Giustizia UE si troverebbe a dover stabilire se le misure contenute nell’ATAD, vale a dire approvate dal Consiglio, siano o meno in linea con la legislazione di rango primario contenuta nel Trattatto sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), approvato su base democratica.

Ebbene, in quel caso sarebbe rimesso alla Corte di Giustizia la scelta di rispettare la volontà democratica dei singoli Paesi Membri, espressa sul contenuto dei Trattati UE, oppure, come spesso accade, ricercare una via intermedia volta a conciliare le nuove misure contenute nella Direttiva ATAD con le libertà fondamentali garantite dal TFUE. Forse la via più semplice per la Corte di Giustizia sarebbe quella di affermare un cambiamento nell’interpretazione della portata delle disposizioni contenute nello stesso TFUE, nell’ambito di una interpretazione “politicamente conciliativa”.

Potrebbe essere imbarazzante per la Corte di Giustizia modificare la propria giurisprudenza per renderla quanto più adatta a recepire le nuove misure contro l’elusione fiscale internazionale, ma bisogna anche dire che, qualora ciò accadesse, non sarebbe certo la prima volta.

Sotto questo profilo, Julian Ghosh QC ritiene che l’incoerenza delle decisioni adottate dalla Corte di Giustizia UE potrebbe essere ancor più dannosa per i fenomeni come la Brexit che non il populismo che negli ultimi anni si sta diffondendo in Europa.

Dal suo punto di vista, le misure per la lotta all’elusione fiscale internazionale e alla concorrenza fiscale “dannosa” andrebbero introdotte attraverso una modifica degli stessi Trattati UE, quindi con un procedimento democratico, e non attraverso una Direttiva, con la quale gli Stati sembrano “nascondersi” dietro l’operato della Commissione europea per cambiare le regole di funzionamento dell’Unione europea.

D’altra parte, soprattutto rispetto alla concorrenza fiscale “dannosa” tra gli Stati, il recepimento delle misure del Pacchetto BEPS dell’OCSE viene ritenuto non strettamente necessario, essendo le regole sul divieto degli “”aiuti di stato” di per sè sufficienti ad evitare tali fenomeni all’interno dell’Unione Europea.

Considerate le posizioni sia della Commissione UE sia di Julian Ghosh QC, ritengo che l’implementazione di un sistema maggiormente democratico delle decisioni dell’Unione Europea, soprattutto nella materia della tassazione, sia sicuramente auspicabile, al fine di evitare la contaminazione del fenomeno Brexit anche in altri Stati.

D’altra parte, sotto un profilo pratico, non è possibile negare che senza la spinta dei “Governi” europei verso la lotta ai fenomeni di evasione fiscale internazionale, probabilmente le azioni BEPS non sarebbero state ancora implementate nell’Unione Europea, aspetto positivo che non merita di essere trascurato.

Talvolta sembra che la democrazia necessiti di una strada da seguire.

 

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Avv. Antonio Merola

Avvocato tributarista specializzatosi in Fiscalità Internazionale in Olanda presso l’International Tax Center (ITC Leiden) dell’Università di Leiden con LL.M. (Master of Laws) in International Tax Law (dopo un Master Universitario in Pianificazione Tributaria Internazionale e un Master Universitario in Diritto Tributario in Italia), da diversi anni si occupa di Consulenza Fiscale e Contenzioso Tributario a favore di Persone Fisiche e Società.